Закон про всеукраїнський референдум – ризики та політичні наслідки
Найближчими днями Україна може отримати можливість проводити всеукраїнські референдуми. Відповідний законопроект буде розглядатися в другому читанні 26 січня. Загалом текст нормальний, готували його професіонали, але з його ухваленням політики звичайно ж отримають у своє розпорядження новий потужний інструмент для політичної боротьби.
Законопроект N3612 був внесений до Верховної Ради України Президентом України, 18 червня – проголосований в першому читанні. Вже у липні Венеційська комісія оприлюднила терміновий висновок щодо законопроекту. Ключова рекомендація – Верховна Рада повинна мати відповідну роль до проведення референдуму за народною ініціативою і, бажано, після голосування на референдумі, щоб не було автоматичної імплементації ухвалених рішень. До законопроекту було подано 1380 поправок. Профільний комітет розглянув поправки і більшість їх відхилив. Юридичне управління ВРУ надало ряд зауважень, які були переважно враховані у комітетській редакції тексту. 18 листопада комітет уточнив своє минуле рішення, врахував нові поправки і рекомендував законопроект для ухвалення у другому читанні і в цілому.
Варто відзначити, що процес підготовки законопроекту відбувався прозоро, із залученням громадських експертів, врахував позицію міжнародних експертних організацій. Робота профільного комітету була організована професійно та системно. Загалом, текст законопроекту відповідає сучасним українським суспільним потребам та основним міжнародним стандартам.
Тема народовладдя є пріоритетною для Президента В.Зеленського та входить до його виборчої програми, тому цей законопроект має шанси на його публічну підтримку і позитивне голосування у Верховній Раді України. Після цього робоча група буде представляти на обговорення законопроект про місцеві референдуми, готуються пропозиції про інші форми прямої демократії.
Разом з тим, набуття чинності законом про всеукраїнський референдум відкриває нові можливості для розвитку політичних процесів в Україні. Поява нового легітимного інструменту ухвалення політичних рішень може бути використана як для посилення впливу виборців на рішення влади, так і для просування популістських питань або для актуалізації тем, які роз'єднують українське суспільство і можуть привести до деструктивних наслідків.
До прикладу, референдум про втрату чинності законом України або окремими його положеннями – створює можливості для опозиції. Можуть бути ініційовані референдуми про скасування закону про ринок землі (закон має набути чинності 1.07.21), про гральний бізнес, про державну мову. Для цього потрібно зібрати 3 мільйони підписів, в тому числі в близькому майбутньому будуть зараховуватися електронні підписи. Після перевірки підписів Указ Президента повинен бути підписаний фактично автоматично. В перехідних положеннях міститься норма про набуття чинності пункту про референдуми по скасуванню законів з дня набрання чинності законом про народну законодавчу ініціативу, але не пізніше 1 січня 2022 року. В результаті ухвалення закону про народну законодавчу ініціативу стане, вірогідно, залежним від потенційного скасування закону про ринок землі.
Конституційний Суд, згідно з новим законом, отримує додаткові повноваження щодо контролю за відповідністю Конституції України питання, яке пропонується референдуму за народною ініціативою. В нинішній ситуації з протистоянням навколо КСУ це створює ризик політизації рішення КС. Поки КС не винесе своє рішення – референдум не проводиться. Це створює ризик затягування процесу. КСУ має 30 днів на підготовку висновку, але, до прикладу, не передбачено санкції або алгоритми, якщо висновок за 30 днів не з'явиться.
Окремі опозиційні партії можуть організувати референдуми щодо чутливих для суспільства політизованих питань: про другу державну мову, відносини з Росією чи про членство у НАТО – як референдум за народною ініціативою з питань загальнодержавного значення. Для цього потрібно зібрати 3 мільйони підписів. Звичайно, після проведення референдумів з питань загальнодержавного значення їх результат потребує подальших рішень Верховної Ради чи інших органів влади для імплементації результатів референдуму. Проте, сам факт реєстрації ініціативних груп та збору підписів може привести до загострення внутрішньополітичної ситуації.
У тексті законопроекту вперше запроваджується можливість електронного голосування. У наших політичних реаліях це створює ризики купівлі голосів, контрольованого голосування та загрози кібератак. У прикінцевих положеннях закону передбачено, що відповідні частини закону набудуть чинності лише після ухвалення спеціального закону щодо застосування інноваційних технологій з електронного (машинного) голосування. Проте, ризики запровадження електронного голосування потребують широкої експертної дискусії, з урахуванням практичного досвіду інших країн.
Рефередум вважається дійсним при явці 50%+1 виборець, і опоненти ініціаторів референдуму можуть спробувати закликати своїх виборців утриматися від участі у референдумі. Низька явка на вибори у 2020 році може стати тенденцією і таким чином нести загрозу можливості проведення реальних референдумів в Україні.
Центральна виборча комісія, так само як і КСУ, отримує додаткові повноваження. Ці повноваження стосуються не лише організаційних функцій, але і політичних – право остаточного затвердження результатів референдуму. ЦВК формується за політичними квотами, і тому існує ризик політизації відповідних рішень чи відмови частини членів ЦВК від затвердження результатів референдуму за політичними мотивами.
Дії чи бездіяльність ЦВК оскаржуються в адміністративних судах. Зараз ситуація навколо окремих рішень Окружного адміністративного суду міста Києва є доволі конфліктною, і розглядаються навіть пропозиції ліквідації цього суду. Залежність організації референдуму від рішень адміністративних судів може привести до спроб тиску на суди для зриву процесу проведення референдуму.
Орієнтовні витрати державного бюджету на проведення одного всеукраїнського референдуму, за приблизними підрахунками, становлять близько 2 млрд. грн. Політичні сили повинні бути свідомими у виборі часу і тем для ініціювання референдумів, щоб це не призвело до марного витрачання коштів державного бюджету.
Проведення референдумів з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України чи Президента України буде і надалі неможливим, бо Конституція передбачає вичерпний перелік підстав для припинення їх повноважень. Проте, на практиці можемо очікувати спроб реєструвати ініціативні групи, потім оскарження змісту питання в КСУ і гострих дебатів щодо "народного вотуму недовіри".
Ухвалення принципово нової Конституції на референдумі буде неможливим. Закон дозволяє лише внесення змін до трьох розділів – 1,3,13 – загальні засади, вибори, внесення змін до Конституції. І в цьому випадку референдум проводиться лише на підтвердження рішень ВРУ. Тому ризиків ухвалення якихось антидержавних змін поза Верховною Радою немає.
Таким чином, після ухвалення закону першим може пройти референдум з питань загальнодержавного значення, з консультативною силою, ініційований або прихильниками Президента, або опозицією. Право на проведення референдуму – логічний і необхідний елемент демократії. І будемо сподіватися, що його існування не приведе до політичних спекуляцій і зловживань політиками. Негативний практичний досвід лише підірве довіру до інституту референдуму як такого.
