Парижский саммит "Нормандской четверки": до и после
9 декабря 2019 г. в Париже состоялся саммит лидеров стран Нормандского формата, по итогам которого были достигнуты определенные договоренности о дальнейших действиях по урегулированию конфликта на Донбассе. Для Президента Зеленского этот саммит стал знаковым рубежом в его попытках достичь мира на Донбассе. И накануне встречи в Париже и после нее Президент Зеленский неоднократно говорил, что он дает примерно год на достижение мира на Донбассе на основе Минских соглашений. Если этого не удастся сделать, то придется задействовать "план Б".
Годовщина Парижского саммита лидеров стран Нормандского формата – хороший повод, чтобы проанализировать и саму ситуацию в переговорном процессе (что предшествовало встрече в Париже, какие были исходные позиции у Зеленского, о чем договорились в Париже, и как эти договоренности выполняются), и что делать дальше.
Исходные позиции
Начнем с исходных позиций, которые были перед Президентом Зеленским в начале его миротворческой эпопеи, и перед всеми участниками переговоров накануне Парижского саммита.
Минские соглашения
Главная, базовая исходная позиция для всех участников переговоров по урегулированию конфликта на Донбассе – Минские соглашения.
И первые (5 сентября 2014 г.) и вторые (12 февраля 2015 г.) Минские соглашения были подписаны в сложной для Украины военно-политической ситуации (после поражений под Иловайском в августе 2014 г., и Дебальцево в январе-феврале 2015 г.). Фактически они были для нашей страны вынужденным и не очень выгодным компромиссом, направленным на скорейшее прекращение военных действий, и попыткой (весьма эфемерной) найти некий мирный способ для урегулирования этого конфликта.
К великому сожалению, и по не очень понятным причинам, в процессе подписания вторых Минских соглашений тогдашним Президентом Порошенко и его переговорной командой был допущен ряд стратегически значимых уступок. Главная уступка, чем все последние годы вовсю пользуется Россия, заключалась в пункте о том, что "восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины..."... "... должно начаться на следующий день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования". Вторая стратегическая уступка, на которой опять-таки постоянно настаивает Россия – "проведение конституционной реформы на Украине и вступление в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учётом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие до конца 2015 года постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей". Для тех, кто не знал или забыл, напомню, что, согласно первым Минским соглашениям, "особый статус" ОРДЛО вводился временно и без закрепления в Конституции Украины. Более того, в текст вторых Минских соглашений включили (в качестве отсылки-дополнения к тексту украинского закона "Об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО") расшифровку "особого статуса" (нормы о "создании отрядов народной милиции по решению местных советов", о "языковом самоопределении", об "участии органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в ОРДЛО"). Были и другие менее значимые уступки.
Еще одна проблема возникла через несколько дней после подписания вторых Минских соглашений. 17 февраля 2015 г. Совет Безопасности ООН по предложению России (что очень показательно!) принял резолюцию в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, подписанных 12 февраля. Некоторые наши дипломаты полагают, что это была серьезная ошибка и наших западных партнеров и украинского руководства, которое пассивно реагировало на эту российскую инициативу. В итоге статус Минских соглашений (которые не были межгосударственным договором) был подкреплен и даже усилен резолюцией Совбеза ООН.
С момента подписания Минских соглашений и по сей день в Украине популярна точка зрения о необходимости отказаться от этих соглашений. Но это легко сказать, однако крайне рискованно сделать. Односторонний выход из Минских соглашений может привести к возобновлению войны на Донбассе, возможно и в больших масштабах. При этом именно Украина будет выглядеть нарушителем мирного соглашения. А это резко ослабит наши международные позиции и может вызвать недоверие даже в отношениях с зарубежными партнерами.
Нам могут не нравиться Минские соглашения, но они остаются исходной политико-правовой основой для урегулирования конфликта на Донбассе.
Однако, в процессе переговоров по реализации Минских соглашений проявились принципиальные проблемы.
Во-первых, очевидна прямо противоположная логика Украины и России по реализации Минских соглашений. Украина настаивает на первоочередном решении вопросов безопасности (прекращение огня, отвод вооружений, контроль над границей и др.). Россия и сепаратисты требуют вначале решить вопросы о выборах и амнистии, хотя вряд ли можно провести нормальные выборы в конфликтном регионе без обеспечения там элементарной безопасности.
Во-вторых, кардинально противоположны представления Украины и России об "особом статусе ОРДЛО" и условиях реинтеграции этого региона в состав Украины. Украинская сторона исходит из того, что "особый статус" (точнее, как записано в украинском законе, – "особый порядок местного самоуправления") должны получить отдельные органы местного самоуправления, которые будут избраны в ходе переходных выборов. И этот "особый статус" лишь инструмент реинтеграции. Россия и сепаратисты, напротив, фактически требовали особого статуса для так называемых "ДНР" и "ЛНР", и даже больше – по сути неограниченной автономии для всего Донбасса, при этом "особый статус" ОРДЛО (или даже Донбасса) должен быть закреплен в Конституции. Согласно позиции россиян ОРДЛО формально должны были войти в состав Украины, но при этом остаться самостоятельными и под протекторатом России. Естественно, такой сценарий представляется неприемлемым для любого руководства Украины, кроме абсолютно пророссийского. Надо также учитывать, что идею конституционного закрепления особого статуса ОРДЛО невозможно провести через украинский парламент (за это просто не будет достаточного числа голосов), а попытка реализовать российский сценарий мирного урегулирования конфликта на Донбассе вызовет резкое сопротивление активной части украинского общества. "Мир" на российских условиях будет означать не прекращение войны, а распространение конфликта на всю территорию Украины.
С учетом этих абсолютно противоположных позиций Украины и России в переговорном процессе, и внутриполитических ограничений в Украине, вероятность реализации политической части Минских соглашений (в том виде, как они были подписаны 12 февраля 2015 г.) представляется практически невозможной.
В итоге, ситуация с Минскими соглашениями выглядит почти тупиковой – и выполнить практически невозможно, и отказаться от них крайне рискованно.
Стратегия и тактика России в переговорном процессе
Главная цель войны на Донбассе для России – максимальное ослабление Украины через боевые действия на фронте и через провоцирование конфликтов внутри украинского общества, в том числе при любой попытке договориться о мире. В начальной фазе войны вообще предполагалось расколоть Украину и создать из русскоязычных регионов пророссийский протекторат – "Новороссию". Но этот план провалился. Поэтому, как уже отмечалось, ставка была сделана на легитимацию сепаратистских республик в процессе переговоров. Еще одна стратегическая цель России – сделка с Западом по Донбассу, как минимум для того, что чтобы снять экономические санкции Запада против России, а по максимуму договориться о разделении сфер влияния, чтобы постсоветское пространство, в том числе и Украина, было под монопольным контролем России. Для Москвы конфликт на Донбассе – это предмет для торгов с Западом.
В ходе переговоров по Донбассу Россия использует несколько тактических приемов.
Во-первых, Кремль всячески пытается принудить Украину к прямым переговорам и договоренностям с сепаратистами. Но любые прямые договоренности с сепаратистами будут означать признание Украиной самопровозглашенных "республик", соответственно, и "особый статус" тогда должен быть предоставлен этим так называемым "республикам".
Во-вторых, осуществляется затягивание и периодическое блокирование переговорного процесса с целью вынудить Украину (в том числе путем шантажа по отдельным вопросам, например, о прекращении огня или обмену пленными) и международных участников переговоров на принятие российских условий мирного урегулирования конфликта на Донбассе.
В-третьих, Россия активно использует военные действия на Донбассе для политического давления на Украину и на переговорный процесс. Особенно это проявлялось в 2014-2015 гг., но периодически, хотя и в меньших масштабах, происходит и после подписания Минских соглашений. Когда нужно показать "миролюбие" и готовность к перемирию, то Кремль может уменьшить интенсивность военных действий на Донбассе, а когда нужно пошантажировать Украину и Запад, то можно спровоцировать локальную вспышку военных действий в конфликтном регионе.
В-четвертых, Путин пытается подтолкнуть Запад (либо отдельных западных участников переговоров) к сепаратным договоренностям по Украине и Донбассу, но без участия Украины. Одновременно Москва пытается разрушить единство Запада по отношению к Украине и конфликту на Донбассе.
В-пятых, Кремль активно влияет на украинское общественное мнение и на политический процесс в Украине через пророссийские политические силы (в том числе в Верховной Раде) и через целый ряд пророссийских СМИ, число которых за последние три года только увеличилось. И это вопрос к украинским законодателям и правоохранительным органам: почему такое возможно в условиях военно-политического конфликта с Россией?
Переговорная позиция Президента Порошенко
Позиция Петра Порошенко по Донбассу в период его президентства менялась в зависимости от политической ситуации. Была попытка освободить Донбасс от сепаратистов военным путем, но из-за прямого военного вмешательства России она не увенчалась успехом. Были вынужденно подписанные Минские соглашения (под российским военным давлением), а потом уже начались дипломатические и внутриполитические маневры вокруг их выполнения. Тактика Порошенко заключалась в том, чтобы имитировать переговоры, но не выполнять Минские соглашения, во всяком случае на российских условиях. Подобная тактическая линия была выгодна Президенту Порошенко – минимизировала внутриполитические риски, и сохраняла внешнеполитическую пристойность, в том числе приемлемые партнерские отношения с Германией и Францией. Но в конечном итоге такая тактика делала переговорную позицию Украины пассивной и уязвимой. При этом внутри Украины активно разгонялся пропагандистский тезис, что переговоры нужны для давления на Россию, еще чуть-чуть и Запад додавит Россию усилением санкционного давления, и тогда Кремль согласится на украинские условия мира. Но переговорная реальность была далека от этого пропагандистского фантома.
Позиция Германии и Франции
Германия и Франция по поручению Евросоюза с самого начала пытаются помочь (как посредники) в урегулировании конфликта на Донбассе. Собственно, именно для этого и был создан в июне 2014 г. "Нормандский формат" переговоров.
Германия и Франция способствуют урегулированию конфликта на Донбассе на компромиссной основе, с использованием классических инструментов разрешения подобных конфликтов (прекращение огня, разведение войск и отвод тяжелого вооружения, амнистия участников конфликта и выборы, переходное правосудие). Но каждый конфликт имеет свою специфику. Иногда кажется, что западные участники переговоров не вполне осознают особенности конфликта на Донбассе. Очень заметно двойственное отношение Запада к роли России в этом конфликте. Все прекрасно понимают, в том числе и западные участники переговоров, что Россия является главным источником и стороной конфликта на Донбассе. Но при этом в западноевропейских столицах дипломатично делают вид, что Москва лишь посредник в урегулировании этого конфликта. Очевидно нежелание западноевропейских стран окончательно ссориться с Россией. Сказывается и наличие экономических интересов в отношениях с Россией. Кроме того, проявляется абсолютизация роли демократических институтов в процессе урегулирования конфликта. Один из примеров такой абсолютизации – так называемая "формула Штайнмайера". В частности, западные участники переговоров похоже не очень понимают (или делают вид "непонимания"), что вряд ли возможно проведение нормальных демократических выборов сразу после окончания военных действий без определенного переходного периода.
Наконец, заметна усталость Запада, в том числе Германии и Франции, от затянувшегося конфликта на Донбассе. И в Берлине, и в Брюсселе, и в Париже, наверное, не прочь загасить конфликт на Донбассе в более-менее пристойной форме, однако, при этом явно не хотят приносить Украину в жертву имперским амбициям России. В этой связи отмечу ключевую роль Германии и особенно федерального канцлера Ангелы Меркель в переговорном процессе по Донбассу.
Многоуровневая конструкция переговоров
Еще в 2014 г. была построена многоуровневая конструкция переговоров. Все ключевые политические решения по урегулированию конфликта на Донбассе принимались в ходе переговоров между лидерами стран Нормандского формата. Проекты этих решений нарабатываются в процессе взаимодействия помощников (советников) лидеров стран "Нормандской четверки", иногда к этому процессу подключаются министры иностранных дел четырех стран (либо их заместители). Трехсторонняя контактная группа (ОБСЕ, Россия и Украина как официальные ее участники, и представители сепаратистских "республик" в статусе "наблюдателей") является постоянно действующей площадкой для переговоров по Донбассу, для окончательного согласования и реализации тех политических решений, о которых договариваются лидеры стран Нормандского формата. Но самостоятельных политических решений в Трехсторонней контактной группе (ТКГ) не принимают, там их лишь выполняют и оформляют в виде определенных процедурных договоренностей. Это разделение функций в переговорном процессе необходимо учитывать в попытках и предложениях трансформировать структуру переговорного процесса, а также в дискуссии по поводу целесообразности нового саммита лидеров стран Нормандского формата.
Позиция Президента Зеленского
С первых дней президентства Владимира Зеленского было заметно его искреннее стремление к быстрейшему урегулированию конфликта на Донбассе. Понимая огромную усталость украинского общества от войны, Президент Зеленский сделал эту тему одним из своих важнейших приоритетов.
Владимир Зеленский сразу же стал добиваться проведения саммита лидеров стран Нормандского формата, рассматривая его как плацдарм, точку опоры для прорыва в переговорном процессе по Донбассу. Новому главе украинского государства нужен был мощный импульс в переговорном процессе. И такой импульс могла дать лишь встреча на уровне глав государств в Нормандском формате – Германии, Франции, Украины и России. Для проведения такой встречи были задействованы все каналы, включая неофициальные, в том числе с окружением Трампа и с другими влиятельными силами в среде западных элит. Этим занимался и тогдашний президентский помощник Андрей Ермак. Важную роль сыграли личные контакты Зеленского с лидерами разных государств, в том числе – с Путиным.
Рискну предположить, что украинская сторона посылала россиянам сигналы о готовности к компромиссам, не обещая особой конкретики. Россияне пытались это использовать, требуя от Украины выполнения неформализованных договоренностей еще 2016 г. (о формуле Штайнмайера и разведении войск на нескольких участках). Не удивительно, что возникли уже традиционные в нашей стране конспирологические обвинения о возможной "зраде (предательстве) национальных интересов". Тем не менее, такая тактика дала возможность освободить украинских моряков и политзаключенных, находившихся в российских тюрьмах, и сдвинуть с мертвой точки переговорный процесс. Но уже тогда Президент Зеленский столкнулся и с протестной реакцией на некоторые свои действия, и с критикой с прямо противоположных позиций: от пророссийского лагеря – за отказ идти на "мир любой ценой", от "воинствующих патриотов" и сторонников экс-президента Порошенко – за якобы чрезмерные уступки россиянам. Это в очередной раз показало, что в украинском обществе нет и не может быть консенсуса по вопросу урегулирования конфликта на Донбассе. Одновременно это поставило перед Владимиром Зеленским определенные рамки в ведении переговоров по Донбассу.
Полгода у Президента Зеленского ушло на то, чтобы добиться проведения встречи на высшем уровне в Нормандском формате. Российская сторона затягивала процесс согласования такого саммита, ставила предварительные и дополнительные условия, шантажировала нового украинского Президента. Даты встречи на высшем уровне несколько раз переносились. Но в итоге саммит лидеров стран "Нормандской четверки" все-таки состоялся 9 декабря 2019 г. в Париже.
Что произошло на Парижском саммите и в результате него?
Парижский саммит лидеров стран "Нормандской четверки" стал для Владимира Зеленского "проверкой боем", самым сложным и ответственным "переговорным экзаменом" за первые полгода его президентства. Судя по некоторым высказываниям молодого украинского Президента (еще до саммита в Париже) у него были несколько идеалистичные ожидания о возможности договориться о мире с российским коллегой. Но он увидел перед собой циничного и неуступчивого противника, который не желал сделать ни шага в направлении компромисса. Однако, несмотря на свою неопытность, Зеленский не оказался "мальчиком для битья", выглядел достойно, и, по некоторым сведениям, от участников встречи в Париже, приятно удивил своих визави по переговорам, и подготовленностью к сложной дискуссии, и своей искренностью и открытостью в стремлении к миру.
О чем тогда договорились четыре лидера? По сути, заново решили начать выполнять минские соглашения – о прекращении огня, о начале реализации обновленного плана разминирования, о разведении войск на новых участках, об ускорении работы по обмену пленными, об открытии новых пунктов пропуска в зоне конфликта, и об обновлении закона об особенностях местного самоуправления в отдельных районах. Договорились и о том, чтобы дать, наконец, доступ представителям ОБСЕ на всю территорию ОРДЛО, как и было согласовано еще в 2015 году.
Но гораздо важнее было другое – Владимир Зеленский впервые за все время переговоров после февраля 2015 г. открыто поставил вопрос о необходимости обновления Минских соглашений. Это могло стать выходом из тупика Минских соглашений (и выполнить их в полном объеме невозможно, и отказаться от них нельзя). Но Путин категорически отверг это предложение. А вот канцлер ФРГ Ангела Меркель пусть косвенно, но поддержала украинского Президента.
Прорыва в переговорах не произошло, но заржавевший переговорный процесс медленно и со скрипом тронулся с места. Не произошло и "капитуляции", тем более "зрады". Но Президент Зеленский, возможно, осознал после этого саммита, что "быстрого мира" не будет. Как это ни парадоксально, но главными препятствиями к миру на основе взаимоприемлемых компромиссов оказались, с одной стороны, – нежелание идти на такой мир и неготовность к такому миру со стороны Президента РФ Путина, а с другой стороны, неготовность к такому миру и значительной части украинского общества.
Тенденции переговорного процесса по Донбассу после Парижа
Переговорный процесс по Донбассу после Парижа развивался очень неоднозначно.
Были быстрые и выгодные для Украины переговоры по газу. Были два обмена пленными. Была очень неоднозначная и крайне рискованная для Украины попытка осуществить прорыв в переговорах по политической части Минских соглашений (инициатива по созданию "Консультативного совета" при "Трехсторонней контактной группе"). Но после резко негативной реакции в Украине от этой инициативы отказались. Наконец, в конце июля 2020 г. состоялась договоренность по перемирию. Полного прекращения огня не произошло, нет и выполнения в полном объеме договоренностей о перемирии (уже знакомая история), есть и эпизодические провокации сепаратистов по срыву режима прекращения огня. Тем не менее, самое длительное перемирие (уже более четырех месяцев) за всю историю конфликта на Донбассе продолжается.
Но осенью 2020 г. по большинству направлений переговорный процесс опять увяз в трясине вязкой тактической борьбы. Россия вновь стала блокировать переговорный процесс и требовать от Украины односторонних уступок. Более того, российская сторона предприняла ряд демаршей по подрыву и снижению значения переговоров в "Нормандском формате". Добиться этого не удалось, но сама такая попытка была очень показательна.
Произошло изменение переговорной тактики украинской стороны и существенно возросла ее активность. Тактика переговоров стала более наступательной. При этом Андрей Ермак, как главный украинский переговорщик по Донбассу, перешел к статусно-коллективной и более публичной дипломатии. В мае был обновлен и усилен состав украинской делегации в Трехсторонней контактной группе. В состав украинской переговорной группы вошли представители правительства (вице-премьер Алексей Резников и заместители министров экономики и обороны) и руководители ряда парламентских комитетов. В июне была реализована инициатива Президента Зеленского об участии в переговорах Трехсторонней контактной группы (ТКГ) представителей ОРДЛО, не связанных с сепаратистами. Таким образом была нарушена монополия сепаратистов на представительство интересов ОРДЛО. В июле произошла смена руководителя украинской делегации в ТКГ. Вместо Л.Кучмы ее возглавил первый Президент Украины Л.Кравчук. Но это скорее была вынужденная замена, произошедшая по просьбе Л.Кучмы. Как оказалось, на характер и тактику переговоров это существенно не повлияло. Но были и неудачные эксперименты. "Казус Фокина" показал необходимость "единого голоса" в представлении украинской позиции в переговорном процессе. В итоге в составе украинской делегации в ТКГ появился официальный спикер.
Как выполняются Парижские договоренности?
Российские официальные лица регулярно обвиняют Украину в невыполнении итогового документа Парижского саммита. Но так ли это?
Зависание с выполнением Парижских договоренностей действительно произошло. Но почему и по чьей вине?
Давайте проанализируем выполнение каждого пункта договоренностей, достигнутых на Парижском саммите "Нормандской четверки".
Полное и всеобъемлющее прекращение огня до конца 2019 г. Ни в конце 2019 г., ни в первой половине 2020 г. этого сделать не удалось. России, как и раньше, выгодно было шантажировать Украину военным путем. Количество обстрелов украинских позиций с начала 2020 г. и до конца июля доходила до 16 – 18 в сутки. При этом регулярно применялось тяжелое вооружение. За каждую неделю в среднем гибло 2-3 украинских военнослужащих. И только благодаря масштабным усилиям украинской стороны и международному давлению удалось достичь перемирия, начиная с 27 июля. Конечно, Россия полностью не отказалась от военного давления и периодических провокаций. Но в результате первых ста дней перемирия интенсивность обстрелов снизилась многократно, а использование тяжелого вооружения стало редкостью. По данным штаба ООС, за период с 27 июля по 3 ноября 2020 года потери Украины от непосредственных боевых действий составили 3 погибших и 11 раненых. За тот же период 2019 года от боевых столкновений погибло 29 украинских воинов и 98 были ранены. Пусть и неполное, но самое длительное за всю историю конфликта на Донбассе перемирие является на данный момент самым значимым выполнением Парижских договоренностей.
Разработка и имплементация обновленного плана по разминированию. Здесь определенный прогресс произошел лишь в июле. В августе согласовали 20 участков для разминирования. При этом надо понимать, что разминирование может осуществляться только при прекращении огня с обеих сторон.
Согласование договоренности в рамках Трехсторонней контактной группы относительно трех дополнительных участков разведения с целью разведения сил и средств до конца марта 2020 года. 4 новых участка удалось принципиально согласовать лишь в начале сентября. Несмотря на все предложения украинской стороны, пока никакого дальнейшего продвижения не происходит.
Освобождение и обмен удерживаемых лиц, связанных с конфликтом, до конца года на основе принципа "всех на всех", начиная со "всех установленных на всех установленных", при понимании, что международным организациям, включая Международный комитет Красного Креста (МККК), будет предоставлен полный и безусловный допуск ко всем удерживаемым лицам. С декабря прошлого года состоялось два обмена – было освобождено 96 наших граждан. Еще в июле украинская делегация передала свои согласованные списки для очередного обмена, в ноябре их подтвердила. Но с той стороны до сих пор никакого подтверждения наших списков нет. Кроме того, Россия до сих пор не обеспечила доступ представителей Красного Креста к украинцам, находящимся в плену в ОРДЛО.
Достижение в течение 30 дней договоренности о новых пунктах пропуска через линию разграничения, исходя прежде всего из гуманитарных критериев. Украинская сторона даже в условиях карантина обеспечивала работу уже существующих КПВВ (контрольных пунктов въезда-выезда) и пропускала граждан при наличии уважительных причин с начала июня. Прежде всего речь идет о лечении, пропуске абитуриентов и т.д. С 15 июня Украина в одностороннем порядке возобновила полноценную работу всех КПВВ. В июле украинские переговорщики передали через миссию ОБСЕ проект плана одновременного и синхронного открытия двух новых пропускных пунктов. Но боевики со своей стороны за единичными исключениями блокировали работу всех КПВВ. И только в конце октября удалось договориться о синхронном открытии с 10 ноября двух новых пропускных пунктов "Счастье" и "Золотое". В начале ноября Президент Украины привез на КПВВ "Счастье" большую группу западных дипломатов, чтобы показать высокий уровень и качество пункта пропуска, содержащего современный центр по предоставлению админуслуг, банковское отделение, аптеку, комнату матери и ребенка, а также специальную полосу для пропуска гуманитарных грузов. Однако российская сторона не выполнила обещания и не открыла пропускные пункты со своей стороны, хоть они уже были практически готовы.
Безопасный и надежный доступ Специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ на всей территории Украины с целью полного выполнения своего мандата. Однако, как и раньше (с момента подписания Минских соглашений) контролируемые Россией боевики не выполняют это требование.
Достижение договоренностей относительно всех правовых аспектов Закона об особом порядке местного самоуправления (об особом статусе) отдельных районов Донецкой и Луганской областей, инкорпорирование "формулу Штайнмайера" в украинское законодательство. С выполнением этого пункта повторяется история с реализацией политической части Минских соглашений. Россия настаивает на первоочередном выполнении этого пункта (поэтому и заявляет о невыполнении Парижских договоренностей). Украина справедливо требует для начала выполнить все пункты Парижского коммюнике по вопросам безопасности. Проект изменений по Закону об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО украинская сторона передала в ОБСЕ еще в июне. До конца 2020 г. действие этого закона придется продолжить. В какой форме это произойдет, увидим в ближайшее время. Весьма вероятно, что инкорпорирование "формулы Штайнмайера" в украинское законодательство не произойдет до тех пор, пока и Россия не начнет выполнять свои обязательства по Парижским договоренностям.
Таким образом, с выполнением Парижских договоренностей повторяются точь-в-точь те самые проблемы, которые ранее возникали и с выполнением Минских соглашений. И основная доля ответственности за неполное выполнение решений Парижского саммита "Нормандской четверки" лежит на России и пророссийских боевиках.
Нужен ли новый саммит лидеров "Нормандской четверки"?
С марта 2020 г. и по сей день в переговорах в рамках "Нормандского формата" идет острая дискуссия о целесообразности нового саммита лидеров стран "Нормандской четверки". Украина настаивает на необходимости встречи лидеров на высшем уровне. Россия блокирует ее проведение, ультимативно требуя от Украины односторонних уступок по политической части Минских соглашений. Это очень напоминает тактическую борьбу, которая происходила осенью прошлого года, перед Парижским саммитом.
Напомню, что согласно договоренностям, достигнутым в Париже, новый саммит лидеров стран "Нормандской четверки" должен был состояться в Берлине в апреле 2020 г. Но, отчасти из-за пандемии, и, главным образом, из-за блокирующей позиции России проведение этого саммита откладывается.
Уверен, что проведение нового саммита лидеров стран "Нормандского формата" неизбежно (как только нормализуется ситуация с пандемией). Это необходимо и для того, чтобы разобраться, что не так с выполнением Парижских договоренностей, и, главным образом, чтобы определиться – куда и как двигаться дальше в процессе урегулирования конфликта на Донбассе. Разгрести завалы, опять возникшие в переговорном процессе, возможно (хотя бы частично) только на высшем уровне.
Что делать дальше?
Неоднозначная история с выполнением Парижских договоренностей только подтвердила тупиковую ситуацию с Минскими соглашениями (выполнить в полном объеме, особенно политическую часть, невозможно, но и отказаться от "Минска" слишком рискованно). И что же тогда делать?
На мой взгляд, есть только два пути выхода из этой тупиковой ситуации.
Первый путь был предложен Президентом Зеленским в Париже – это частичное обновление Минских соглашений. Это не отказ от "Минска-2", а скорее – "Минск-2+" с реальными и взаимоприемлемыми компромиссами по вопросу контроля над границей еще до выборов, по трактовке "особого статуса" для ОРДЛО (с отказом от абсолютно нереалистичной идеи его закрепления в Конституции Украины), по процедурам и срокам проведения "переходных выборов". Необходимо обсуждать идею международной переходной администрации (с компонентом международной полицейской миссии) для обеспечения безопасности в период до "переходных выборов" и во время таких выборов, с обязательной предварительной демилитаризацией конфликтного региона. Как мягкий и непрямой вариант обновления "Минска-2" можно рассматривать детализированную "Дорожную карту" выполнения Минских соглашений, которая будет предусматривать взаимоувязку вопросов безопасности и политической части Минских соглашений. При этом будем реалистами, "мирные планы" ("дорожные карты"), представленные сепаратистами (но разработанные в Москве) и украинской стороной вряд ли могут стать основой для урегулирования конфликта. Разработку реалистичной и поэтапной Дорожной карты (с гибким графиком – не по датам, а по срокам взаимоувязанного выполнения отдельных пунктов) должны взять на себя Германия и Франция с привлечением экспертов от конфликтующих сторон. Тогда будет больше шансов на выработку действенных компромиссов.
Второй путь, по которому мы уже движемся (правда, медленно и неуверенно) – постепенное замораживание конфликта на Донбассе, то есть полное прекращение военных действий с охранением нынешней политической структуры конфликтного региона (часть Донбасса под контролем Украины, часть под контролем России в виде сепаратистских республик). Это, конечно, не полное урегулирование конфликта. Но надо честно признать: полноценное политическое урегулирование конфликта на Донбассе и сейчас и в обозримой перспективе просто невозможно. Прежде всего, из-за позиции Путина. Но также из-за отсутствия единства в украинском обществе (в том числе и в парламенте) относительно путей и форм разрешения этого конфликта. К сожалению, сценарий "замораживания" конфликта на Донбассе возможен только при согласии России. И для этого потребуются "стимулы", возможно, снижение санкционного давления Запада на Россию (в обмен на прекращение огня в этом регионе). Естественно, постоянно будет риск размораживания этого конфликта. Но, "замораживание" конфликта – это меньшее зло, даже по сравнению с войной малой интенсивности.
Каким будет "план Б" Президента Зеленского? Не знаю. Раз он его обещал, то, наверное, представит через некоторое время. Но выбор сценариев дальнейших действий у него не велик. В конечном счете это, скорее всего, будет вариация (или микст) на тему или обновления Минских соглашений, или постепенного замораживания конфликта на Донбассе. Все другие альтернативы либо неприемлемы, либо опасны.
