Политические тенденции в Украине – 2021
Накануне Нового года принято делать прогнозы, в том числе политические. И это одна из любимых тем для журналистов в предновогодний период.
Сразу оговорюсь, что прогноз – это не предсказание, это – определение степени вероятности определенных событий, которые могут произойти в будущем, и возможных тенденций развития (в данном случае, политического развития Украины). Методика политического прогноза всегда весьма субъективна (я в этом плане не являюсь исключением). Чаще всего при политических прогнозах используют метод экстраполяции на будущее уже проявившихся тенденций. Но любая тенденция конечна во времени, и может трансформироваться. Могут появляться и новые тенденции. В этом смысле декабрьские прогнозы на предстоящий год всегда несколько преждевременны. Годовой политический цикл у нас начинается в феврале и логику года могут определять события, о которых мы даже и не догадываемся (как это, например, произошло с эпидемией Ковид-19, случившейся в 2020 г.). Могут быть и совершенно неожиданные события, которые могут кардинально повлиять и на нашу жизнь, и на политическую ситуацию, как та же пандемия, например. Такие события принято называть "черными лебедями". И прогнозировать их невозможно.
Прогноз политического эксперта – это, скорее, его ожидания, основанные на совокупности объективных данных и субъективных оценок, сочетании анализа институциональных и поведенческих факторов (как личностных, касающихся интересов и возможных действий политических лидеров, и других влиятельных политических субъектов, так и на уровне массового поведения). Это оценка вероятности определенных политических тенденций, иногда и событий, возможных в ближайшем будущем.
Вопросов о прогнозах на будущий год за последнее время было немало. Но поскольку цитируют зачастую выборочно, я решил представить свою (без посредников) версию политического прогноза на 2021 г.
Год постковидной неопределенности
Большинство экспертов прогнозируют, что в 2021 г. весь мир, а также и Украина, постепенно будут выходить из состояния пандемии и глобального экономического кризиса. Но, судя по многим признакам, процесс этот будет довольно медленным и противоречивым, с возможными рецидивами.
Никто точно не может сказать, как быстро закончится пандемия Ковид-19, соответственно и связанные с ней карантинные ограничения. Появление новых штаммов этого вируса вызывает новые приступы паники и новые ограничения. Но если обратиться к истории, то предыдущие разновидности коронавируса внезапно появлялись и внезапно исчезали. С Ковид-19 как-то все несколько иначе. Если вспомнить предыдущую самую большую пандемию вируса, то это была глобальная эпидемия "испанского гриппа" в 1918-1919 гг. Некоторые аналогии с "испанкой" напрашиваются, поэтому напомню, как развивалась та пандемия. Она началась в январе 1918 г., у нее были три больших волны: первая волна – апрель-июль 1918 г.; вторая волна – сентябрь 1918 г.- декабрь 2018 г.; третья волна – пик в феврале-марте 1919 г., в некоторых странах длилась до июня и даже августа 2019 г. Угасла пандемия "испанского гриппа" только к 1920 г., т.е. длилась она около двух лет. Может это просто совпадение, но календарь Ковид-19 очень уж напоминает историю с "испанкой". И если эта аналогия подтвердится и далее, то нас может ожидать третья большая волна пандемии, а сама эпидемия может растянуться на весь 2021 г.
Но мир меняется. Уже точно можно сказать, что в 2021 г. будет происходить массовая вакцинация от Ковид-19 – сначала в развитых и богатых странах, затем в их соседях, и странах, значимых для богатой части мира, а потом и во всем остальном мире. Мы, скорее всего, будем во второй очереди, хотя процесс вакцинации в нашей стране наверняка стартует в первые месяцы 2021 г., а массовая вакцинация будет во втором полугодии будущего года. В случае, если вакцинация окажется эффективным средством борьбы с эпидемией, то пандемию Ковид-19 удастся преодолеть в течение 2021 г. Но это самый оптимистичный сценарий. Кто его знает, с вакцинацией могут возникнуть и побочные проблемы.
Можно с высокой вероятностью прогнозировать, что у нас в стране процесс вакцинации вызовет активную политическую борьбу. Во-первых, как и во многих странах мира, у нас возникнет противостояние сторонников и противников массовой вакцинации, и дискуссия о возможности принудительной вакцинации. Во-вторых, будут противоречия и полемика по поводу масштабов платной и бесплатной вакцинации. Оппозиция будет критиковать власти за недостаточные масштабы бесплатной вакцинации (вне зависимости от бюджетных возможностей для этого, и реальных масштабов бесплатной вакцинации). В-третьих, самые бурные страсти возникнут вокруг использования российской вакцины. Почти наверняка ее не будут использовать в официальной практике. Но, с высокой вероятностью, она появится в продаже (возможно, полуофициально). С еще большей вероятностью кампанию по ее распространению могут попытаться организовать пророссийские политические силы (в первую очередь ОПЗЖ), и близкие им организации. Естественно, это вызовет протесты и сопротивление, в том числе и в конфликтной форме.
Весьма велик риск появления новых "черных лебедей", в том числе из-за плохо предсказуемых и противоречивых массовых реакций на масштабный всплеск эпидемии и карантинные ограничения. Всплески протестной активности могут быть и в постковидный период, что, в частности, проявилось в целом ряде стран мира после первой волны эпидемии (это назвали постковидным политическим синдромом). Если уж говорить о "черных лебедях", то они также возможны вследствие климатических изменений, и/или масштабных стихийных бедствий.
И, как бы это не нравилось нашим "борцам с внешним управлением", необходимость преодоления эпидемии Ковид-19 и последствий экономического кризиса только усилит взаимодействие Украины с различными международными партнерами.
Следующий год – промежуточный, согласно канонам украинского политического календаря. В 2021 г. не будет очередных общенациональных выборов, и это не предвыборный год. Поэтому, согласно политической логике, не предвидится бурных всплесков политической борьбы, качественных изменений в конфигурации политических сил. Но Украина – это страна спонтанной политической турбулентности. У нас возможно все и всегда. И постоянно обсуждается тема внеочередных выборов, о которых мы поговорим отдельно. Так что политические сюрпризы возможны и в 2021 г. Но какие именно, гадать бессмысленно. На то они и сюрпризы.
Президент Зеленский: борьба за рейтинг и сохранение влияния
Для Президента Зеленского будущий год станет периодом борьбы за сохранение своего влияния. Велика вероятность дальнейшего снижения рейтингов Президента и его партии вследствие и эпидемии, и, особенно, ее негативных социально-экономических последствий. Вопрос только в том, какими будут темпы этой тенденции (это будет зависеть от масштаба кризисных проявлений в социально-экономической сфере), и насколько президентской команде удастся ее сдержать. Для обеспечения своего доминирования в политической системе страны главе государства потребуется одновременно и решительность и гибкость, а также активная коммуникация и с депутатами своей партии, и с местными элитами (прежде всего мэрами крупных городов и областных центров), и с украинским бизнесом, и, возможно, даже с некоторыми политическими оппонентами.
Команда главы государства окажется перед дилеммой выбора между двумя стратегиями борьбы за стабилизацию рейтинга Президента и сохранение его политического влияния: 1) стратегия минимизации возможных политических рисков во внутренней и внешней политике, с акцентом на активную информационную политику по пропаганде действий и достижений главы государства и его партии; 2) нестандартные наступательные действия Президента, реализация (хотя бы частичная) тех ожиданий сторонников Владимира Зеленского, которые не были осуществлены в первые полтора года его президентства.
Более вероятна первая стратегия, судя по тому, как действовал Офис Президента в 2020 г. Вторая стратегия является более рискованной, хотя в случае успеха может принести и большие результаты. Но в рамках первой стратегии возможны также инициативы Президента Зеленского по продвижению своей политической повестки, в частности инициирование всеукраинского референдума, закон о котором должен быть принят ориентировочно в феврале 2021 г.
Противостояние между властью и оппозицией
Оппозиционные силы также могут попытаться организовать референдум по народной инициативе, но по своей повестке. Борьба на "референдумном треке" может стать одной из политических интриг 2021 г. Однако оппозиция у нас идеологически неоднородна. Поэтому может быть конкуренция "референдумных инициатив" даже на оппозиционном поле.
Острая политическая борьба между президентской командой и оппозицией может развернуться в Верховной Раде вокруг конституционных инициатив Президента и отдельных его законопроектов.
Оппозиция попытается, при возможности, спровоцировать политический кризис и досрочные парламентские выборы, чтобы максимально ослабить главу государства и лишить его монопольного влияния на исполнительную власть. Президент и правительство, естественно, будут стремиться к прямо противоположным целям – политической и социально-экономической стабилизации.
Исход этого противостояния между оппозицией и властью будет зависеть от степени глубины и остроты кризисных проблем, и от того насколько сильно они повлияют на общественные настроения и поведение элит. Если эпидемиологический и социально-экономический кризис окажется очень масштабным, то он может спровоцировать политические потрясения – от массовых протестных акций и тектонических процессов в парламенте до возможного кадрового обновления некоторых институтов центральной власти. Пока такой сценарий представляется относительно менее вероятным.
Если же Президенту и правительству удастся удержать контроль над эпидемиологической и социально-экономической ситуацией, и страна выйдет из состояния эпидемии и экономического кризиса без больших проблем, то политические процессы будут развиваться в относительно менее конфликтном русле.
Но весьма вероятно, что в этом противостоянии возникнет патовая ситуация, при которой ни Президент Зеленский, ни его противники не получат решающего перевеса и вынуждены будут вести между собой затяжную позиционную войну на парламентских полях и в информационной сфере.
Возможная смена правительства
В условиях обострения эпидемиологического и социально-экономического кризиса, или в процессе выхода из него, велика вероятность смены правительства. Для выведения страны из кризиса, либо для послекризисного экономического восстановления понадобится новый, более деятельный и более эффективный Премьер-министр, соответственно и новый Кабинет министров. После относительного ослабления центральной власти, произошедшего в 2020 г., и разнообразных проблем, связанных с эпидемией, карантином, падением экономики, и у Президента Зеленского и в обществе может возникнуть запрос на сильного главу правительства. Другое дело, удастся ли такой запрос реализовать. Вряд ли глава государства будет выдвигать на пост Премьер-министра потенциального конкурента (в частности, из числа парламентских политических лидеров). Президенту Зеленскому придется искать относительно нейтральную кандидатуру, приемлемую и для большинства депутатов его фракции, и для ряда других парламентских сил. Кандидатура нового главы правительства должна быть проходной при голосовании в парламенте, иначе эффект ослабления центральной власти только усилится.
Будут ли досрочные парламентские выборы?
Вероятность досрочных парламентских выборов в будущем году – минимальна. Такая ситуация (необходимость проведения досрочных парламентских выборов) может возникнуть только в случае острого и масштабного политического кризиса, когда не будет другого выхода для урегулирования возникших проблем. Пока нет явных предпосылок для такого кризиса, и нет юридических условий для роспуска парламента. Не выгоден роспуск парламента и нынешнему руководству Верховной Рады, и большинству парламентских фракций и групп (кроме ОПЗЖ и "Евросолидарности"), и, в первую очередь, депутатам моно-большинства.
Даже если предпосылки для роспуска парламента вдруг и возникнут, то окончательное решение будет за Президентом. Он имеет право на роспуск Верховной Рады, но не обязан это делать автоматически. На данный момент и ближайшую перспективу Президент Зеленский не заинтересован в роспуске парламента. В случае досрочных парламентских выборов он наверняка потеряет и контроль над парламентом (свое парламентское большинство), и, соответственно, контроль над правительством. А сейчас, даже при шатаниях части своих депутатов, он сохраняет доминирующее влияние и на Верховную Раду, и на Кабинет министров Украины.
Отсюда и вывод о маловероятности досрочных парламентских выборов в будущем году.
Сохранится ли моно-большинство?
Если с Президентом Зеленским ничего не случится, и если спонтанно не возникнет какой-то острый и масштабный политический кризис (подобный предыдущим большим Майданам), то однопартийное парламентское большинство сохранится, как минимум в юридическом смысле (то есть, при наличии не менее 226 депутатов во фракции "Слуга народа") и в будущем году. При этом внутри фракции моно-большинства могут усилиться внутренние противоречия, но маловероятно, что это приведет к расколу фракции. Депутаты "Слуги народа", избранные по партийному списку, не могут выйти из состава фракции, так как тогда могут потерять депутатский мандат. Депутаты-мажоритарщики могут выйти из состава фракции и без потери мандата. Однако если это будет массовый выход, то он может привести к парламентскому кризису и роспуску Верховной Рады. И тогда большинство депутатов-мажоритарщиков от "Слуги народа" не смогут переизбраться в парламент. Вот простое объяснение, почему даже тем депутатам "Слуги народа", которые могут быть недовольны руководством своей фракции, Офисом Президента и даже самим Президентом Зеленским, не выгодно разрушать моно-большинство. По этим же причинам никто из недовольных депутатов "Слуги народа" (а их было немало) не вышел из состава фракции после местных выборов. Поэтому с высокой вероятностью парламентское моно-большинство сохранится и в будущем году.
Будут ли резонансные посадки?
Поскольку запрос на резонансные посадки есть и в обществе, и у Президента Зеленского, то попытки таких "посадок" могут быть, особенно весной (надо же будет как-то подтверждать известный предвыборный лозунг). Может быть, произойдет ситуативный всплеск активности в антикоррупционных расследованиях. И Президенту Зеленскому, и руководителям правоохранительных органов, в том числе антикоррупционных институтов, надо будет демонстрировать конкретные результаты борьбы с коррупцией. Но даже для резонансного задержания (не говоря уже об аресте) необходимы будут определенные правовые основания. Поэтому не стоит ожидать, что таких посадок может быть много. Однако, согласно Криминально-процессуальному кодексу имени Андрея Портнова, любой подозреваемый в совершении коррупционных действий и большинстве других правонарушений имеет полное право выйти на свободу под денежный залог до вынесения судебного приговора. И народные депутаты пока не торопятся изменять соответствующие нормы Криминально-процессуального кодекса о денежном залоге. А вот путь от предъявления подозрения в нарушении закона до судебного приговора у нас очень долгий (многолетний) и очень сложный. Напомню, что ни по одному известному политическому персонажу, ни по одному резонансному коррупционному делу судебный приговор до сих пор не вынесен. Ну разве что Виктора Януковича осудили за государственную измену, и то заочно.
Поэтому и в будущем году мы будем видеть привычный цикл действий: 1) попытка задержания известного политического персонажа; 2) освобождение этого персонажа под денежный залог; 3) длительное (многолетнее) следствие; 4) длительное (многолетнее) судебное разбирательство с неопределенной перспективой судебного приговора. Добавлю еще пятый этап этого правового цикла, который мы пока еще не наблюдали по резонансным политическим делам, – оспаривание приговора украинских судов в Европейском суде по правам человека. Чтобы как-то ускорить этот правовой цикл необходимо и внесение изменений в Криминально-процессуальный кодекс, и повышение эффективности и быстроты действий правоохранительных органов (в том числе следствия), и качественные изменения в судебной системе.
Очередная попытка судебной реформы
Очевидно, что в Украине назрела острая и неотложная потребность в судебной реформе. И она уже анонсирована Президентом Зеленским. Однако напомню, что у нас за последние 20 лет произошло уже несколько судебных реформ. Как правило, они несколько меняли институциональную структуру судебной системы и некоторые правила ее работы. Но ни одна из этих "реформ" не поборола почти тотальную коррупцию в наших судах, и не превратила нашу судебную систему в цивилизованное правосудие.
Пока можно прогнозировать одно: попытка очередной судебной реформы в Украине очень велика. Но вряд ли можно сказать что-либо определенное о том, какой именно (по содержанию) будет эта реформа и к чему она приведет. Такой вывод основан на том, что в экспертных и судебных кругах нет единства по вопросу о содержании и направленности судебной реформы. А опыт предыдущих судебных реформ говорит о том, что сугубо структурные изменения ничего не меняют в реальной практике функционирования нашей судебной системы, в том числе в масштабах коррупции и в круговой поруке в судейском корпусе.
Противостояние между Президентом Зеленским и Конституционным судом Украины
Указ Президента Украины о временном отстранении от должностных обязанностей председателя Конституционного суда Украины (КСУ) Александра Тупицкого, появившийся перед Новым годом, означает, что, как минимум в первые месяцы 2021 г., а, возможно и более длительный период, будет происходить политико-правовое противостояние между Президентом Зеленским и КСУ. КСУ может не признать указ Президента, и даже объявить его неконституционным. В свою очередь Президент и офис Генпрокурора будут настаивать на временном отстранении А.Тупицкого от обязанностей главы КСУ. Параллельно будет продолжаться следствие по делу А.Тупицкого. В итоге работа КСУ может оказаться в подвешенном состоянии. Возможно, этот конфликт будет урегулирован через добровольную отставку А.Тупицкого с должности председателя КСУ (или его временное отстранение от обязанностей главы КСУ).
Оппоненты Президента Зеленского попытаются воспользоваться этой ситуацией и также будут обвинять главу государства в неконституционных действиях. Но у них не хватит парламентских ресурсов для того, чтобы, например, инициировать начало процедуры импичмента. Весьма вероятно, что в Верховной Раде попытаются урегулировать этот конфликт, хотя бы частично, через внесение соответствующих изменений в закон о КСУ.
Политическая борьба вокруг реформы децентрализации
Неоднозначно будет развиваться ситуация с реформой децентрализации. Острые дискуссии возникнут относительно конституционного законопроекта о децентрализации. Необходимо будет искать оптимальный баланс интересов в сочетании полномочий центральной власти и местного самоуправления. А поскольку в этой сфере уже возникли сильное политическое напряжение и явная разбалансировка (резкий рост экономического и политического влияния мэров и объединенных территориальных общин; обострение противоречий между центральной властью и местным самоуправлением, а также между различными его уровнями), то найти в парламенте взаимоприемлемый компромисс (а соответственно и конституционное большинство голосов) по этому вопросу будет крайне сложно. Вокруг дальнейшего развития реформы децентрализации также возможно возникновение патовой ситуации, когда и Президенту не удастся провести через парламент свой конституционный законопроект о децентрализации, и у сторонников ослабления влияния Президента на местном уровне не будет достаточного влияния. Периодически могут опять проявляться риски стихийной местечковой анархии (особенно в случае ослабления центральной власти). Возможно, мы увидим и коллективные действия мэров областных центров (либо по линии Ассоциации мэров, либо в другой форме) в отношениях с центральной властью. Но более вероятно конструктивное взаимодействие части мэров областных центров с Президентом (его Офисом) и правительством (особенно в случае его обновления). Это тенденция, которая уже проявилась в конце 2020 г.
Начало земельной реформы и новая волна структурных реформ
По мере выхода из эпидемии и экономического кризиса возможна новая волна структурных реформ, направленных на стимулирование экономического роста и привлечение прямых иностранных инвестиций. 1 июля 2021 г. должен открыться рынок сельскохозяйственной земли. Вокруг земельной реформы наверняка развернется острая политическая борьба – от попыток заблокировать эту реформу (в том числе на уровне Конституционного суда) до стремления использовать ее для более активного стимулирования роста украинской экономики.
На "восточном фронте" без перемен
Вряд ли стоит ожидать в 2021 г. существенных изменений в военно-политической ситуации на Донбассе (и стороны конфликта, и международные посредники в переговорах будут преимущественно сосредоточены на внутренних проблемах). Активизация переговорного процесса по этому конфликтному региону если и произойдет, то после официальной смены власти в США и по мере выхода из пандемии ведущих стран мира, задействованных в переговорах по Донбассу. Возможно, все-таки состоится саммит "Нормандской четверки" на высшем уровне. Однако не стоит ожидать прорыва в переговорах по Донбассу, так как опять проявилась кардинальная противоположность позиций Украины и России по целому ряду спорных вопросов мирного урегулирования. Более вероятны договоренности по отдельным вопросам, не связанным с политической частью Минских соглашений: обмены пленными и задержанными лицами, открытие новых КПВВ (контрольных пунктов въезда-выезда), возможно, разведение войск на отдельных участках вдоль линии соприкосновения.
Если в 2021 г. удастся удержать хотя бы относительное перемирие в зоне военных действий на Донбассе, то будут сделаны попытки постепенного охлаждения этого конфликта, и, если это удастся сделать, то, в перспективе, и его замораживания. Но пока прослеживается вялотекущая тенденция к возращению войны малой интенсивности.
